Закончится ли когда-нибудь совершенствование системы госзакупок, откуда государство должно узнавать о ее проблемах, когда контроль избыточен и куда деваются издержки, которые снимают с себя госзаказчики, в интервью “Ъ” рассказывает заместитель министра экономического развития Евгений Елин.
— В первую очередь — как концептуально должна выглядеть система госзакупок и когда она станет так выглядеть?
— Контрактная система — это строительство, в котором, как в любой стройке, есть план по созданию продукта. Он описан в законе. И контрактная система должна быть построена, завершено ее строительство к 1 января 2018 года. Сейчас начало 2017 года — срок на реализацию проекта просто не завершен. Если закон открыть, то там написано, что апофеоз по созданию контрактной системы — первый мониторинг госзакупок — должен быть представлен правительству в первом квартале 2018 года. Это — бантик на упаковке.
Сама система уже работает — это показал кризис. 1 января возникла сложность с размещением планов закупок, процедур закупок. В любой системе пользователь начинает обращать внимание на ее работу, только когда идет сбой. Шум пошел, обращения пошли, когда пошел сбой. Это первое, что доказывает, что она функционирует. Но этот кризис показал проблему, такую совершенно очевидную. Каждая система имеет право на ошибку. Качество системы определяется не тем, ошибается она или не ошибается, а каким образом обратная связь реализована, как система реагирует на ошибку. Пошел сбой в системе, невозможно планы закупок разместить. Должна быть реакция на эту проблему. Кто эту реакцию должен выдать? Служба заказчиков, контрактная служба, которая есть у заказчиков,— там должен быть шум. Он идет, но мы, честно говоря, рассчитывали, что вообще всех смоет,— а выяснилось, что нет. Если я специалист контрактной службы, я должен быть материально заинтересован в результатах моей работы. Если у меня возникает угроза, что я премию, зарплату не получу, семье деньги не принесу, меня уволят,— то я же неизвестно что сделаю! А выяснилось, что да, идут письма, есть проблема,— но вроде как я, как служба заказчиков, скинул с себя эту проблему, написал, что у меня ничего не получается,— и сижу, курю.
Вывод какой? Что должны быть очень серьезно увеличены и полномочия, и ответственность службы заказчиков контрактной службы. Вот это и даст обратную связь. Это профессиональные люди, у нас порядка миллиона человек работает в контрактных службах — это сопоставимо с вооруженными нашими силами, извините, по численности. Это люди, которые занимаются профессионально обеспечением закупок. Конечно, у них должны быть и полномочия, и ответственность, в том числе материальная.
Второй тезис — как ни странно, ЕИС выполняет свою основную функцию. Контрактная система имеет одну большую функцию — она должна снижать издержки и заказчиков, и поставщиков, и контролирующих органов, и регуляторов, и площадок. Если она снижает издержки, это хорошо. Если она не снижает издержки, она бессмысленна. Если она эти издержки порождает, то она вредна.
— О каких издержках идет речь?
— Самые большие издержки и самые болезненные — коррупционные. Они плохо администрируемы, они непонятны, они велики — и они социально опасны. Их можно снизить двумя путями. Во-первых, процедурно, когда чиновник не имеет возможности принимать никакое решение. Зачем платить взятку, если человек ничего не решает? Но увеличивая сложность процедуры, мы за это платим очень большую цену.
Объективно говоря, мы считаем, что коррупционные издержки были снижены. Но коррупция начала смещаться дальше. Она начала смещаться уже за периметр системы — в направлении исполнения контракта, в вопросы, связанные с нормированием…
— От товаров в услуги…
— Да. В строительные контракты — где с этим борются нормированием. То, что Дмитрий Козак сейчас делает очень активно. Пытается отнормировать сметы, типовые контракты, укрупненные нормативы строительства. Это фактически то, что для нас — за рамками самой контрактной системы, она не охватывает всю экономику. Обоснование инвестиций, принятие решений — это все предшествует контрактной системе, все-таки она начинается с того, как заказчик принял решение что-то купить либо построить и разместил заказ.
— Технически — из-за чего произошел сбой?
— Что случилось? С 1 января вступили нормы законодательства, в соответствии с которыми в ЕИС ввели шесть новых контрольных функций: надо проверять план закупок, надо проверять его соответствие плану—графику закупок, надо проверять извещения… Этот контроль оказался не автоматизирован — то есть это ручная обработка...
— Нет алгоритма автоматической проверки?
— Не реализован. Во-вторых, физические ошибки — все люди переписывают одни и те же документы, часто дублирующие. Третья проблема — нестыковка информсистем между собой.
— Нестыковка — в шлюзе с электронным бюджетом?
— Три участника есть — региональная система, электронный бюджет и единая информационная система. Вот между ними есть рассогласование. Три интерфейса, которые не вполне взаимодействуют. Конфликтуют между собой.
— Как вы с этим разбирались?
— Мы проанализировали и выяснили, что методы контроля существенно избыточны. Постановление правительства уже подписано — оно приостанавливает ряд положений казначейского контроля, переносит их реализацию на более поздний срок и самое главное — исключает блокирующий характер такого контроля. Для нас это был тест — как отработала система. На принятие этого предложения ушло три месяца! Это значит, что службы заказчика, которые должны были быть кровно заинтересованы, не оказали давления на нас как на регулятора. Вы задали исходный вопрос — что нужно в ближайшее время сделать. Достроить вот эту систему обратной связи и сделать штатную работу с подготовкой мониторинга.
Что такое мониторинг? Это публичный итоговый отчет. В чем измеряется эффективность закупок? Нужно общественное согласие, что да, эффективность оценивается так-то и так-то. Метрики должны быть выработаны. И показатели — для того чтобы налогоплательщик смог понять, какие метрики и какие результаты, и сам сделать свои заключения, это хорошо для него или плохо.
— Как будет выглядеть мониторинг? «Такая-то проблема встречается с такой-то частотой и может быть решена так-то»?
— Оценка эффективности результатов должна быть. По конечным закупкам. Мы планировали выйти в ближайшее время на создание электронного магазина. Какой смысл делать сложные телодвижения, издержки, извещения, предварительное размещение, если это простой товар, который продается в магазине — молоко, например. Поэтому можно выйти на систему электронного магазина, когда заказчик может докупить, при условии большого количества — зашел там,— молоко, картошка, я не знаю, сахар, масло, стандартный товар. Результаты в любом случае публикуются и анализируются.
— По единственным поставщикам есть какие-то предложения? Как решать проблему — или это не проблема?
— Зависит от конкретных случаев. Где-то это не проблема — как когда «Росатом» покупает что-нибудь. Или детдом покупает одежду для детей. Мы хотим, чтобы все одинаковые шли, знаете, «инкубаторские», как раньше это называлось,— либо все-таки можно купить Маше красную шапочку, а Гале зеленую шапочку? Или спортивные соревнования. Выиграли чемпионат, команда вышла в следующий круг, завтра надо ехать форму покупать — мы что, конкурс будем проводить? 12 комплектов для футбольной команды.
— И тем не менее?
— Есть одна «задняя дверь» — назначение единственного поставщика по решению правительства и президента. Вот вход в эту «заднюю дверь» должен быть отрегулирован. У нас президент добрый, входящий в положение, гуманный — и поэтому иногда просто происходит злоупотребление доверием. Чтобы этого не было, мы договорились совместно с ФАС ужесточить регламент. До того как предложение попадет на стол к президенту, оно должно быть мотивировано — хотя бы почему, зачем.
Но здесь есть и другая проблема: контрактная система отразила ситуацию, реально складывающуюся на отдельных рынках. И действительно есть рынки, на которых конкуренция низкая.
— И риск, что никто не придет…
— Да, там действительно на торгах приходит один-два участника. И то, что контрактная система отражает эту проблему,— это не проблема контрактной системы, это проблема рынков, в условиях которых контрактная система существует.
Вот классический пример: в субъектах РФ закупают лекарственные препараты с большим разбросом цен даже на один и тот же препарат. Там Москва прославилась тем, что якобы по завышенным ценам закупила препараты. Но это не проблема контрактования — проблема заключается в том, что у нас цены на лекарственные препараты подлежат госрегулированию и госрегистрации. И если у нас система регистрации позволила зарегистрировать цены на лекарственные препараты с одним и тем же МНН, в разы отличающиеся друг от друга (а есть такие МНН, где разброс больше в десять раз), то это вопрос к системе регистрации цен.
Несколько тысяч лет назад человечеству дали скрижали завета, и там написано — не кради, не убий, не прелюбодействуй. Ни в одном обществе в мире нигде не прекратили делать ни первого, ни второго, ни третьего. И рассчитывать, что контрактная система более сильное средство по сравнению со скрижалями,— все-таки ожидания резко завышены. ЕИС не должна подменять собой всю систему госорганов, в том числе правоохранительную систему, понимаете, иначе тогда можно было бы оставить контрактную систему, расформировать правоохранительные органы и считать, что вот мы одни решили все проблемы.
Дискуссия в основном у нас с Игорем Юрьевичем идет (глава ФАС Игорь Артемьев.— “Ъ”) — он у нас большой почитатель Индианы Джонса и представляет контрактную систему как такой саркофаг. У нас же совершенно другая точка зрения, что контрактная система — это живой биологический организм, она должна меняться, не дай бог, что перестанут вносить изменения в контрактную систему. Это значит, она умерла. Другой вопрос, насколько изменения должны быть болезненны. Мы понимаем, что законодательные изменения, очевидно, должны накапливаться и вноситься — ну, такие были у нас планы,— по крайней мере два раза в год.
— Насколько при этом вам мешает внесение изменений другими участниками законодательного процесса?
— Это тоже просто подтверждение работы контрактной системы, потому что появились группы интересов. Серьезных материальных интересов. С определенного момента в контрактную систему трудно внести изменения «за все хорошее и против всего плохого». Ее цель — снижение издержек. Но есть закон известный экономический, за это Нобелевскую премию получили. Он звучит примерно следующим образом — издержки неистребимы. Что если с кого-то издержки снимаете, на кого-то вы эти издержки переносите. И тот процесс, который сейчас идет,— он абсолютно естественный, потому что мы сокращаем издержки, но мы их не можем убить. Мы их переносим на кого-то другого. И вот те, на кого мы их переносим, недовольны этим.
—Создание ЕИС и последующая достройка — это длинная проектная история, получается.
— Проектная — со сроком исполнения, и еще там девять месяцев. То есть через девять месяцев после начала 2019 года проект будет завершен. Дальше это уже процесс.
— Что мы получаем на выходе?
— Несколько вещей. Мы получаем работающую систему, которая обеспечивает госслужбу, снижает издержки — и саморазвивается при этом, чтобы снижать издержки и в дальнейшем. Мы получаем систему мониторинга, общественный публичный контроль за тем, что в этой системе происходит — что, какого качества, как закупается, в каком объеме, по каким ценам, со сравнением цен между заказчиками, регионами, открытым рынком (магазинами) и контрактной системой. С возможностью сравнивать международные закупки — то есть полную абсолютную прозрачность в любом разрезе. И мы получаем горизонт — когда поставщик знает, что государство будет закупать, какие намерения у государства по закупкам в течение трех лет.
— Региональные системы закупок ЕИС убьет?
— Изначально была идея, что да. Но критическая ситуация, с которой мы начали разговор, она изменила нашу точку зрения. Всегда должен быть план Б. И вот эти региональные системы, они, на наш взгляд, должны носить характер этого плана Б. Дублирующей системы. Другой вопрос — должно быть очень четкое законодательное описание: когда возникла эта критическая ситуация и когда она завершила свое действие. И как происходит возврат к штатной работе. Должен быть план, который описывает работу в нештатном режиме.
— Но это же дорого?
— Понимаете, региональные информационные системы же выполняют и свои задачи, которые ставит каждый субъект РФ. У них много сервисных функций. Поэтому это не напрасная трата денег. Они являются «запасным выходом», но это одна из многочисленных функций региональных информационных систем. Это в первую очередь сервис для заказчиков конкретного субъекта или муниципального образования. Если этот субъект может себе это позволить, почему бы и нет? В штатном же режиме работает только ЕИС. Вся информация о закупках приобретает юридическую значимость только после того, как она размещена в ЕИС. И все сроки процессуальные начинают отсчитываться от метки времени в ЕИС, это принципиальный вопрос.
— Какие рабочие места будут в ЕИС?
— Процедурный контроль, финансовый контроль, казначейский контроль. Три таких вертикали. Процедурный контроль — это то, что ФАС осуществляет, процедуры, сроки соблюдены ли, информация полностью предоставлена ли. Когда были извещения опубликованы, а есть ли результаты закупок, сроки, регламент. Финансовый контроль — это казначейство. Уже сейчас в ЕИС есть личные кабинеты всех заказчиков, полномочных органов по централизации закупок, всех контрольных органов и контрольно-счетных органов. Мы сейчас рассматриваем вопрос о том, чтобы появились еще личные кабинеты поставщиков, чтобы охватить весь круг участников контрактных отношений. Но вот то, что контрольные органы сейчас работают в ЕИС, это очень хорошо. Я считаю, что большим достижением прошлого года было создание реестра единого жалоб, плановых и неплановых проверок, выданных предписаний и принятых решений. Это очень большое достижение, потому что контрактная система должна обеспечить не только прозрачность закупочного процесса, но и прозрачность контроля за закупками.
— По контролю закупок госкомпаний какие планы?
— Примерно те же самые, только раз в пять побольше. Контрактная система и закон о закупках госкомпаний принципиально разные, ничего общего между собой не имеют. Есть одно принципиальное фундаментальное отличие. Основной предмет закупки по 44-му закону — это товары конечного потребления, то есть я покупаю сахар, я покупаю, там, молоко, туалетную бумагу. По 223-му закону основной предмет закупок — это товары промежуточного спроса. Я покупаю фару, которую я ставлю на автомобиль, который я произвожу. Она не подходит к другой машине, то есть если она подходит к КамАЗу, то ее нельзя поставить на Тойоту. И поставщик ее производит только в надежде, что куплю я. Это принципиальное отличие.
Взаимоотношения между хозяйствующими субъектами у нас описаны в Гражданском кодексе. И контрактная система не должна для экономической и хозяйственной деятельности переписывать Гражданский кодекс. У нас было движение в эту сторону — взять и просто переписать Гражданский кодекс, удобно для себя,— но нас поправили. Мы не должны делать систему, которая создает дополнительные издержки только потому, что нам так удобно как государству. И когда говорят — должен быть исчерпывающий перечень способов закупок для госкомпаний, мы говорим — не должно там быть исчерпывающего перечня, почему мы всю хозяйственную деятельность должны загонять под один стандарт?
Что касается 223-го закона — есть фундаментальный базовый принцип: можно делать разные вещи, но они должны быть обязательно публичными. Информация должна быть открыта. Это в первую очередь информационный закон. Во-вторых, он не должен создавать параллельную Гражданскому кодексу практику, параллельную с теми правилами, по которым работает весь остальной бизнес. Иначе мы выводим государственные компании из правового поля — то ли им облегчаем жизнь, то ли им ухудшаем жизнь. Не надо им ее делать ни лучше, ни хуже. Они должны работать в конкурентной среде, по единым правилам. Исполнять контракт. А вот заключать контракт они должны уже по формализованным общим правилам.
Интервью взял Олег Сапожков
источник
Коммерсант
