Почему реформа госзакупок сопровождается перераспределением полномочий между ведомствами, что эта реформа означает для Минфина и чем с точки зрения ведомства отличаются закупки государства и принадлежащих ему компаний, “Ъ” рассказал заместитель министра финансов Алексей Лавров.
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ / купить фото
— Реформа госзаказа сопровождается перераспределением полномочий между ведомствами — и попыткой как-то эти интересы увязать. В самом широком смысле — чего хочет Минфин?
— Минфин нацелен на эффективное управление сферой закупок. До последнего времени единого куратора в этой сфере не было. Минэкономики России занималось правовым регулированием, ФАС контролировала процедуры. Но по мере ввода системы госзакупок в действие акцент начал смещаться от правового регулирования к администрированию. Поэтому закупками поручили заниматься, как оператору единой информационной системы (ЕИС), Федеральному казначейству, то есть фактически Минфину России, поскольку ЕИС должна быть совмещена с другими централизованными базами данных — реестром госконтрактов, электронным бюджетом. Таким образом, Минфин теперь получил всю полноту бюджетного контроля — начиная от назначения начальных цен и до принятия результатов контрактов, постановки их на учет и дальнейшего использования. Упростилось решение финансовых вопросов — благодаря выстраиванию взаимосвязи с планированием бюджетных расходов, банковскими гарантиями и так далее.
При этом ФАС продолжит контролировать процедуры закупок. В этой сфере остается и Минэкономики — как орган, вырабатывающий экономическую политику и занятый поддержкой малого бизнеса, развитием конкуренции, диверсификацией экономики, импортозамещением.
— Означает ли передача Минфину полномочий Минэкономики, что методологию придется переделывать?
— Мы считаем, что основа системы функционирует правильно, по этой причине полной переделки методологии не произойдет. Речь может идти об отдельных нерешенных проблемах. К примеру, о том, как осуществлять контроль соответствия закупок планам-графикам, которые должны, в свою очередь, содержать информацию о лимитах бюджетных обязательств.
— Вы следите за экспериментами по запуску системы прослеживаемости закупок лекарств, которые проводит «Ростех»?
— Мы наблюдаем за прогрессом «Ростеха» по запуску системы прослеживаемости закупок лекарств, поскольку действие этой системы в дальнейшем предполагается распространить и на другие виды товаров. На фармацевтическом рынке уже существует тот каталог, который мы планируем создавать в ЕИС. И в этом каталоге дан полный перечень лекарств, с их международными непатентованными наименованиями (МНН), описанием, требованием к наименованиям, качественным характеристикам, способами упаковки и так далее. То есть с точки зрения каталогизации эта сфера ушла дальше, чем многие другие.
Сегодня мы не видим, как именно формируются начальные цены госконтрактов, так называемые референтные цены, а такое знание необходимо для понимания общей экономии при каждой закупке. Кроме того, на данный момент мы не имеем возможности сравнить цены по разным регионам и у разных заказчиков. Каталогизация как раз и призвана устранить эти пробелы.
Мы предполагаем, что самая низкая цена будет близка к референтной при высоком уровне конкуренции. Поэтому необходимо обеспечивать равный доступ конкурентов к госзаказу, чтобы получать реалистичную цену.
— Есть часть закупок, которая не каталогизируется — насколько она велика?
— Товары поддаются каталогизации на сто процентов. Услуги — практически на сто процентов, за исключением специфических услуг. При этом невозможно нормировать и каталогизировать такую категорию, как работы.
— То есть эта часть закупок останется непрозрачной?
— При закупках работ должна применяться более сложная процедура определения начальных цен, включающая дополнительную экспертизу и сравнение с аналогичными проектами. В этом случае необходимо привлекать как можно больше конкурентных предложений — это позволит определить реальную цену.
— Даже при выборе подрядчика ЕИС правительство назначает «Ростех» единственным поставщиком. Как потом говорить о конкуренции?
— Единая информационная система — это особый продукт: других таких же систем в стране делаться больше не будет. Кроме того, многие позиции в ЕИС по заказу «Ростеха» как системного интегратора будут делать подрядчики и субподрядчики, отобранные как раз в результате конкурентных процедур.
— Где сейчас больше проблем — в госзакупках по 44-ФЗ или в закупках госкомпаний по 223-ФЗ?
— Проблем больше с 223-ФЗ.
Закон 44-ФЗ о госзакупках имеет системное правовое регулирование — процедуры контроля, санкции, наработанную практику. А по закону 223-ФЗ о закупках госкомпаний, по сути, единственное требование к заказчику — просто написать, как именно он готов проводить закупку. Поэтому справедливость такой закупки напрямую зависит от ответственности и добросовестности заказчика.
Мы бы хотели прийти к использованию единой системы регулирования, которая для государственных ведомств была бы чуть жестче, а для госкомпаний — чуть мягче. Такая система должна содержать одинаковые способы закупок, одинаковые каталоги, одинаковые или совместимые информационные системы.
— Государство в принципе может контролировать деятельность госкомпаний через своих представителей в советах директоров, но не делает этого. Из-за этого приходится контролировать их расходы?
— Система управления компаниями с госучастием через представителей в этом плане срабатывает не полностью. Возможно, по логике госкорпораций максимизация прибыли и возможность реализации новых инвестпроектов важнее соблюдения стандартных процедур по закону 223-ФЗ. Но если сформулировать единообразные требования, то появится предмет контроля, который позволит оценивать как качество внутренних процедур, так и качество работы представителей государства в этих компаниях.
— То есть мягкое давление на госкомпании для принуждения к соблюдению процедур?
— Неправильным было бы вводить для госкомпаний жесткие нормы, как в 44-ФЗ. Это может обернуться необязательностью исполнения, поэтому необходимо находить компромисс между жесткостью процедур и возможностью принятия тех решений, которые нужны госкомпаниям — с учетом их большей гибкости в условиях рынка.
— Как будет выглядеть распределение госзаказчиков в новой системе? Если кто-то не выполняет требований — к ним будут применяться санкции, отличникам — премии, а остальным? Тем, кто соблюдает процедуры, но делает ошибки в планировании?
— Есть некая минимальная планка, по достижении которой могут последовать санкции, как административные, так и более жесткие. Для всех, кто соответствует минимальным требованиям, в новой системе есть рейтинги. Например, есть рейтинг качества финансового менеджмента органов исполнительной власти. И минимальную планку требований со временем нужно поднимать, мотивируя госзаказчиков соответствовать более высоким стандартам.